國務院辦公廳關于印發(fā)控制污染物排放許可制實施方案的通知

國辦發(fā)〔2016〕81號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

《控制污染物排放許可制實施方案》已經(jīng)國務院同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。

 

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院辦公廳

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2016年11月10日

 

（此件公開發(fā)布）

 

控制污染物排放許可制實施方案

控制污染物排放許可制（以下稱排污許可制）是依法規(guī)范企事業(yè)單位排污行為的基礎性環(huán)境管理制度，環(huán)境保護部門通過對企事業(yè)單位發(fā)放排污許可證并依證監(jiān)管實施排污許可制。近年來，各地積極探索排污許可制，取得初步成效。但總體看，排污許可制定位不明確，企事業(yè)單位治污責任不落實，環(huán)境保護部門依證監(jiān)管不到位，使得管理制度效能難以充分發(fā)揮。為進一步推動環(huán)境治理基礎制度改革，改善環(huán)境質(zhì)量，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》等，制定本方案。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，加大生態(tài)文明建設和環(huán)境保護力度，將排污許可制建設成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，作為企業(yè)守法、部門執(zhí)法、社會監(jiān)督的依據(jù)，為提高環(huán)境管理效能和改善環(huán)境質(zhì)量奠定堅實基礎。

（二）基本原則。

精簡高效，銜接順暢。排污許可制銜接環(huán)境影響評價管理制度，融合總量控制制度，為排污收費、環(huán)境統(tǒng)計、排污權交易等工作提供統(tǒng)一的污染物排放數(shù)據(jù)，減少重復申報，減輕企事業(yè)單位負擔，提高管理效能。

公平公正，一企一證。企事業(yè)單位持證排污，按照所在地改善環(huán)境質(zhì)量和保障環(huán)境安全的要求承擔相應的污染治理責任，多排放多擔責、少排放可獲益。向企事業(yè)單位核發(fā)排污許可證，作為生產(chǎn)運營期排污行為的唯一行政許可，并明確其排污行為依法應當遵守的環(huán)境管理要求和承擔的法律責任義務。

權責清晰，強化監(jiān)管。排污許可證是企事業(yè)單位在生產(chǎn)運營期接受環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境保護部門實施監(jiān)管的主要法律文書。企事業(yè)單位依法申領排污許可證，按證排污，自證守法。環(huán)境保護部門基于企事業(yè)單位守法承諾，依法發(fā)放排污許可證，依證強化事中事后監(jiān)管，對違法排污行為實施嚴厲打擊。

公開透明，社會共治。排污許可證申領、核發(fā)、監(jiān)管流程全過程公開，企事業(yè)單位污染物排放和環(huán)境保護部門監(jiān)管執(zhí)法信息及時公開，為推動企業(yè)守法、部門聯(lián)動、社會監(jiān)督創(chuàng)造條件。

（三）目標任務。到2020年，完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作，全國排污許可證管理信息平臺有效運轉(zhuǎn)，各項環(huán)境管理制度精簡合理、有機銜接，企事業(yè)單位環(huán)保主體責任得到落實,基本建立法規(guī)體系完備、技術體系科學、管理體系高效的排污許可制，對固定污染源實施全過程管理和多污染物協(xié)同控制，實現(xiàn)系統(tǒng)化、科學化、法治化、精細化、信息化的“一證式”管理。

二、銜接整合相關環(huán)境管理制度

（四）建立健全企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。改變單純以行政區(qū)域為單元分解污染物排放總量指標的方式和總量減排核算考核辦法，通過實施排污許可制，落實企事業(yè)單位污染物排放總量控制要求，逐步實現(xiàn)由行政區(qū)域污染物排放總量控制向企事業(yè)單位污染物排放總量控制轉(zhuǎn)變，控制的范圍逐漸統(tǒng)一到固定污染源。環(huán)境質(zhì)量不達標地區(qū)，要通過提高排放標準或加嚴許可排放量等措施，對企事業(yè)單位實施更為嚴格的污染物排放總量控制，推動改善環(huán)境質(zhì)量。

（五）有機銜接環(huán)境影響評價制度。環(huán)境影響評價制度是建設項目的環(huán)境準入門檻，排污許可制是企事業(yè)單位生產(chǎn)運營期排污的法律依據(jù)，必須做好充分銜接，實現(xiàn)從污染預防到污染治理和排放控制的全過程監(jiān)管。新建項目必須在發(fā)生實際排污行為之前申領排污許可證，環(huán)境影響評價文件及批復中與污染物排放相關的主要內(nèi)容應當納入排污許可證，其排污許可證執(zhí)行情況應作為環(huán)境影響后評價的重要依據(jù)。

三、規(guī)范有序發(fā)放排污許可證

（六）制定排污許可管理名錄。環(huán)境保護部依法制訂并公布排污許可分類管理名錄，考慮企事業(yè)單位及其他生產(chǎn)經(jīng)營者，確定實行排污許可管理的行業(yè)類別。對不同行業(yè)或同一行業(yè)內(nèi)的不同類型企事業(yè)單位，按照污染物產(chǎn)生量、排放量以及環(huán)境危害程度等因素進行分類管理，對環(huán)境影響較小、環(huán)境危害程度較低的行業(yè)或企事業(yè)單位，簡化排污許可內(nèi)容和相應的自行監(jiān)測、臺賬管理等要求。

（七）規(guī)范排污許可證核發(fā)。由縣級以上地方政府環(huán)境保護部門負責排污許可證核發(fā)，地方性法規(guī)另有規(guī)定的從其規(guī)定。企事業(yè)單位應按相關法規(guī)標準和技術規(guī)定提交申請材料，申報污染物排放種類、排放濃度等，測算并申報污染物排放量。環(huán)境保護部門對符合要求的企事業(yè)單位應及時核發(fā)排污許可證，對存在疑問的開展現(xiàn)場核查。首次發(fā)放的排污許可證有效期三年，延續(xù)換發(fā)的排污許可證有效期五年。上級環(huán)境保護部門要加強監(jiān)督抽查，有權依法撤銷下級環(huán)境保護部門作出的核發(fā)排污許可證的決定。環(huán)境保護部統(tǒng)一制定排污許可證申領核發(fā)程序、排污許可證樣式、信息編碼和平臺接口標準、相關數(shù)據(jù)格式要求等。各地區(qū)現(xiàn)有排污許可證及其管理要按國家統(tǒng)一要求及時進行規(guī)范。

（八）合理確定許可內(nèi)容。排污許可證中明確許可排放的污染物種類、濃度、排放量、排放去向等事項，載明污染治理設施、環(huán)境管理要求等相關內(nèi)容。根據(jù)污染物排放標準、總量控制指標、環(huán)境影響評價文件及批復要求等，依法合理確定許可排放的污染物種類、濃度及排放量。按照《國務院辦公廳關于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》（國辦發(fā)〔2014〕56號）要求，經(jīng)地方政府依法處理、整頓規(guī)范并符合要求的項目，納入排污許可管理范圍。地方政府制定的環(huán)境質(zhì)量限期達標規(guī)劃、重污染天氣應對措施中對企事業(yè)單位有更加嚴格的排放控制要求的，應當在排污許可證中予以明確。

（九）分步實現(xiàn)排污許可全覆蓋。排污許可證管理內(nèi)容主要包括大氣污染物、水污染物，并依法逐步納入其他污染物。按行業(yè)分步實現(xiàn)對固定污染源的全覆蓋，率先對火電、造紙行業(yè)企業(yè)核發(fā)排污許可證，2017年完成《大氣污染防治行動計劃》和《水污染防治行動計劃》重點行業(yè)及產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)排污許可證核發(fā)，2020年全國基本完成排污許可證核發(fā)。

四、嚴格落實企事業(yè)單位環(huán)境保護責任

（十）落實按證排污責任。納入排污許可管理的所有企事業(yè)單位必須按期持證排污、按證排污，不得無證排污。企事業(yè)單位應及時申領排污許可證，對申請材料的真實性、準確性和完整性承擔法律責任，承諾按照排污許可證的規(guī)定排污并嚴格執(zhí)行；落實污染物排放控制措施和其他各項環(huán)境管理要求，確保污染物排放種類、濃度和排放量等達到許可要求；明確單位負責人和相關人員環(huán)境保護責任，不斷提高污染治理和環(huán)境管理水平，自覺接受監(jiān)督檢查。

（十一）實行自行監(jiān)測和定期報告。企事業(yè)單位應依法開展自行監(jiān)測，安裝或使用監(jiān)測設備應符合國家有關環(huán)境監(jiān)測、計量認證規(guī)定和技術規(guī)范，保障數(shù)據(jù)合法有效，保證設備正常運行，妥善保存原始記錄，建立準確完整的環(huán)境管理臺賬，安裝在線監(jiān)測設備的應與環(huán)境保護部門聯(lián)網(wǎng)。企事業(yè)單位應如實向環(huán)境保護部門報告排污許可證執(zhí)行情況，依法向社會公開污染物排放數(shù)據(jù)并對數(shù)據(jù)真實性負責。排放情況與排污許可證要求不符的，應及時向環(huán)境保護部門報告。

五、加強監(jiān)督管理

（十二）依證嚴格開展監(jiān)管執(zhí)法。依證監(jiān)管是排污許可制實施的關鍵，重點檢查許可事項和管理要求的落實情況，通過執(zhí)法監(jiān)測、核查臺賬等手段，核實排放數(shù)據(jù)和報告的真實性，判定是否達標排放，核定排放量。企事業(yè)單位在線監(jiān)測數(shù)據(jù)可以作為環(huán)境保護部門監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)。按照“誰核發(fā)、誰監(jiān)管”的原則定期開展監(jiān)管執(zhí)法，首次核發(fā)排污許可證后，應及時開展檢查；對有違規(guī)記錄的，應提高檢查頻次；對污染嚴重的產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)加大執(zhí)法頻次與處罰力度，推動去產(chǎn)能工作。現(xiàn)場檢查的時間、內(nèi)容、結果以及處罰決定應記入排污許可證管理信息平臺。

（十三）嚴厲查處違法排污行為。根據(jù)違法情節(jié)輕重，依法采取按日連續(xù)處罰、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、停業(yè)、關閉等措施，嚴厲處罰無證和不按證排污行為，對構成犯罪的，依法追究刑事責任。環(huán)境保護部門檢查發(fā)現(xiàn)實際情況與環(huán)境管理臺賬、排污許可證執(zhí)行報告等不一致的，可以責令作出說明，對未能說明且無法提供自行監(jiān)測原始記錄的，依法予以處罰。

（十四）綜合運用市場機制政策。對自愿實施嚴于許可排放濃度和排放量且在排污許可證中載明的企事業(yè)單位，加大電價等價格激勵措施力度，符合條件的可以享受相關環(huán)保、資源綜合利用等方面的優(yōu)惠政策。與擬開征的環(huán)境保護稅有機銜接，交換共享企事業(yè)單位實際排放數(shù)據(jù)與納稅申報數(shù)據(jù)，引導企事業(yè)單位按證排污并誠信納稅。排污許可證是排污權的確認憑證、排污交易的管理載體，企事業(yè)單位在履行法定義務的基礎上，通過淘汰落后和過剩產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、污染治理、技術改造升級等產(chǎn)生的污染物排放削減量，可按規(guī)定在市場交易。

六、強化信息公開和社會監(jiān)督

（十五）提高管理信息化水平。2017年建成全國排污許可證管理信息平臺，將排污許可證申領、核發(fā)、監(jiān)管執(zhí)法等工作流程及信息納入平臺，各地現(xiàn)有的排污許可證管理信息平臺逐步接入。在統(tǒng)一社會信用代碼基礎上適當擴充，制定全國統(tǒng)一的排污許可證編碼。通過排污許可證管理信息平臺統(tǒng)一收集、存儲、管理排污許可證信息，實現(xiàn)各級聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)集成、信息共享。形成的實際排放數(shù)據(jù)作為環(huán)境保護部門排污收費、環(huán)境統(tǒng)計、污染源排放清單等各項固定污染源環(huán)境管理的數(shù)據(jù)來源。

（十六）加大信息公開力度。在全國排污許可證管理信息平臺上及時公開企事業(yè)單位自行監(jiān)測數(shù)據(jù)和環(huán)境保護部門監(jiān)管執(zhí)法信息，公布不按證排污的企事業(yè)單位名單，納入企業(yè)環(huán)境行為信用評價，并通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)進行公示。與環(huán)保舉報平臺共享污染源信息，鼓勵公眾舉報無證和不按證排污行為。依法推進環(huán)境公益訴訟，加強社會監(jiān)督。

七、做好排污許可制實施保障

（十七）加強組織領導。各地區(qū)要高度重視排污許可制實施工作，統(tǒng)一思想，提高認識，明確目標任務，制定實施計劃，確保按時限完成排污許可證核發(fā)工作。要做好排污許可制推進期間各項環(huán)境管理制度的銜接，避免出現(xiàn)管理真空。環(huán)境保護部要加強對全國排污許可制實施工作的指導，制定相關管理辦法，總結推廣經(jīng)驗，跟蹤評估實施情況。將排污許可制落實情況納入環(huán)境保護督察工作，對落實不力的進行問責。

（十八）完善法律法規(guī)。加快修訂建設項目環(huán)境保護管理條例，制定排污許可管理條例。配合修訂水污染防治法，研究建立企事業(yè)單位守法排污的自我舉證、加嚴對無證或不按證排污連續(xù)違法行為的處罰規(guī)定。推動修訂固體廢物污染環(huán)境防治法、環(huán)境噪聲污染防治法，探索將有關污染物納入排污許可證管理。

（十九）健全技術支撐體系。梳理和評估現(xiàn)有污染物排放標準，并適時修訂。建立健全基于排放標準的可行技術體系，推動企事業(yè)單位污染防治措施升級改造和技術進步。完善排污許可證執(zhí)行和監(jiān)管執(zhí)法技術體系，指導企事業(yè)單位自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告、信息公開等工作，規(guī)范環(huán)境保護部門臺賬核查、現(xiàn)場執(zhí)法等行為。培育和規(guī)范咨詢與監(jiān)測服務市場，促進人才隊伍建設。

（二十）開展宣傳培訓。加大對排污許可制的宣傳力度，做好制度解讀，及時回應社會關切。組織各級環(huán)境保護部門、企事業(yè)單位、咨詢與監(jiān)測機構開展專業(yè)培訓。強化地方政府環(huán)境保護主體責任，樹立企事業(yè)單位持證排污意識，有序引導社會公眾更好參與監(jiān)督企事業(yè)單位排污行為，形成政府綜合管控、企業(yè)依證守法、社會共同監(jiān)督的良好氛圍。